RCEP คืออะไร และส่งผลต่อการค้าของไทยอย่างไร

RCEP หรือความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (Regional Comprehensive Economic Partnership) คือความตกลงการค้าเสรีที่ครอบคลุมประเทศสมาชิกอาเซียนทั้งสิบประเทศ รวมถึงประเทศไทย ร่วมกับจีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ ความตกลงนี้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2565 สำหรับกลุ่มประเทศแรกที่ให้สัตยาบันครบตามเงื่อนไข และมักถูกกล่าวถึงว่าเป็นหนึ่งในความตกลงการค้าเสรีที่มีขนาดใหญ่ที่สุดเมื่อวัดจากจำนวนประชากรและ GDP ที่ครอบคลุมภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก สำหรับผู้นำเข้าหรือผู้ส่งออกในไทย RCEP มีความสำคัญไม่ใช่ในฐานะข่าวนโยบายการค้าเชิงนามธรรม แต่ในฐานะคำถามเชิงปฏิบัติ คือความตกลงนี้ทำงานอย่างไรจริง ๆ เมื่อสินค้าล็อตหนึ่งกำลังผ่านพิธีการ และผู้นำเข้าหรือผู้ส่งออกต้องตรวจสอบอะไรบ้างก่อนที่จะสันนิษฐานว่าสินค้าชนิดหนึ่งได้รับสิทธิประโยชน์จากความตกลงนี้ บทความนี้จะอธิบายว่า RCEP คืออะไรในเชิงโครงสร้าง แตกต่างจากความตกลงการค้าเสรีแบบทวิภาคีที่ไทยเคยมีอยู่ก่อนหน้าอย่างไร แบบฟอร์ม RCEP-CO หรือหนังสือรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าทำหน้าที่อะไรในเชิงปฏิบัติ ณ จุดนำเข้า เหตุใดกฎถิ่นกำเนิดสินค้าจึงทำให้สินค้าไม่ได้รับสิทธิประโยชน์โดยอัตโนมัติเพียงเพราะเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศสมาชิก และควรตรวจสอบอะไรบ้างจริง ๆ ก่อนสันนิษฐานว่าจะได้รับสิทธิพิเศษทางภาษี

RCEP คืออะไรจริง ๆ และครอบคลุมประเทศใดบ้าง

RCEP รวบรวม 15 ประเทศไว้ภายใต้ความตกลงการค้าเดียวกัน คือประเทศสมาชิกอาเซียนทั้งสิบประเทศ ได้แก่ บรูไน กัมพูชา อินโดนีเซีย ลาว มาเลเซีย เมียนมา ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ ไทย และเวียดนาม ร่วมกับคู่เจรจาของอาเซียนอีกห้าประเทศ คือ จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ อินเดียเข้าร่วมการเจรจามาหลายปีแต่ถอนตัวก่อนที่จะมีการลงนามความตกลง จึงไม่ได้เป็นสมาชิก ความตกลงนี้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2565 สำหรับกลุ่มประเทศผู้ลงนามที่ให้สัตยาบันในประเทศครบตามกำหนดภายในวันดังกล่าว ส่วนประเทศผู้ลงนามรายอื่นก็ทยอยมีผลบังคับใช้สำหรับตนเองในวันถัดไปตามที่ให้สัตยาบันเสร็จสิ้น สิ่งที่ทำให้ RCEP มีความสำคัญเชิงโครงสร้างสำหรับไทยไม่ได้อยู่ที่ขนาดของความตกลงเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่ว่าไทยมีเครือข่ายความตกลงการค้าทวิภาคีและระดับภูมิภาคแยกกันอยู่แล้วกับหลายประเทศเหล่านี้ เช่น ความตกลงอาเซียน-จีน ความตกลงอาเซียน-ญี่ปุ่น ซึ่งแต่ละฉบับเจรจาและบริหารจัดการต่างกันไปบ้าง RCEP เข้ามาอยู่ควบคู่กับเครือข่ายเดิมนั้น ไม่ได้เข้ามาแทนที่โดยอัตโนมัติ ซึ่งเป็นสิ่งแรก ๆ ที่ผู้ส่งสินค้าต้องเข้าใจ คือสินค้าที่เคลื่อนย้ายระหว่างสมาชิก RCEP สองประเทศ อาจมีทางเลือกว่าจะขอใช้สิทธิพิเศษภายใต้ความตกลงฉบับใด และกลไกกับเอกสารที่ต้องใช้ก็แตกต่างกันไปตามแต่ละฉบับ

ความแตกต่างเชิงโครงสร้าง: กฎเดียวร่วมกัน แทนที่จะเป็นความตกลงแยกส่วน

ความแตกต่างเชิงโครงสร้างที่สำคัญที่สุดระหว่าง RCEP กับเครือข่ายความตกลงอาเซียนบวกหนึ่งแบบเดิม คือแนวคิดการสะสมถิ่นกำเนิดสินค้า (Cumulation) ภายใต้ความตกลงทวิภาคีหรืออาเซียนบวกหนึ่งแบบเดิม การพิจารณาว่าสินค้าสำเร็จรูปได้รับสิทธิพิเศษหรือไม่ โดยทั่วไปต้องตรวจสอบแหล่งกำเนิดของวัตถุดิบเทียบกับกฎของความตกลงฉบับนั้นฉบับเดียว และวัตถุดิบที่มาจากประเทศนอกความตกลงฉบับนั้นโดยทั่วไปจะไม่นับเป็นมูลค่าถิ่นกำเนิด แม้ประเทศนั้นจะมีความตกลงการค้าแยกต่างหากกับปลายทางเดียวกันอยู่ก็ตาม RCEP เปลี่ยนมาใช้กฎร่วมชุดเดียวสำหรับสมาชิกทั้ง 15 ประเทศ วัตถุดิบหรือชิ้นส่วนที่มาจากประเทศสมาชิก RCEP ประเทศใดก็ตาม โดยทั่วไปสามารถนับเป็นมูลค่าถิ่นกำเนิดได้ เมื่อคำนวณว่าสินค้าสำเร็จรูปที่ประกอบหรือแปรรูปในประเทศสมาชิก RCEP อีกประเทศหนึ่ง จะได้รับสิทธิพิเศษเมื่อส่งไปยังประเทศสมาชิก RCEP ที่สามหรือไม่ นี่คือความหมายของการสะสมถิ่นกำเนิดสินค้าในทางปฏิบัติ และมีความสำคัญมากสำหรับรูปแบบการผลิตระดับภูมิภาคที่ผ่านไทยอยู่แล้ว โรงงานที่นำเข้าชิ้นส่วนจากญี่ปุ่นและจีน มาประกอบหรือแปรรูปในไทย แล้วส่งออกสินค้าสำเร็จรูปไปยังออสเตรเลียหรือเวียดนาม ไม่จำเป็นต้องมองว่าวัตถุดิบจากญี่ปุ่นและจีนนั้นทำให้ขาดคุณสมบัติโดยอัตโนมัติภายใต้กฎเฉพาะไทย-ออสเตรเลียหรือไทย-เวียดนามอีกต่อไป เพราะทั้งสี่ประเทศอยู่ภายใต้กรอบ RCEP เดียวกัน ผลในทางปฏิบัติคือห่วงโซ่อุปทานระดับภูมิภาคที่ครอบคลุมสมาชิก RCEP หลายประเทศ มีเส้นทางที่เป็นไปได้จริงมากขึ้นในการได้รับสิทธิพิเศษ ซึ่งกฎแบบทวิภาคีล้วน ๆ จะทำให้ยากกว่ามากที่จะไปถึงจุดนั้น

หนังสือรับรองถิ่นกำเนิดสินค้า RCEP-CO ทำหน้าที่อะไร ณ จุดนำเข้า

เอกสารที่ทำให้ RCEP ใช้งานได้จริงที่ด่านศุลกากรคือหนังสือรับรองหรือหนังสือแสดงถิ่นกำเนิดสินค้า ซึ่งมักเรียกกันว่า Form RCEP-CO ที่ระบุว่าสินค้าตรงตามกฎถิ่นกำเนิดสินค้าของ RCEP สำหรับพิกัดสินค้าที่จัดประเภทไว้โดยเฉพาะ ในเชิงกลไก เอกสารนี้ทำงานคล้ายกับใบรับรองแหล่งกำเนิดสินค้าระดับภูมิภาคฉบับอื่น คือหน่วยงานผู้ออกในประเทศผู้ส่งออก (หรือภายใต้ทางเลือกการรับรองตนเองที่สมาชิก RCEP บางประเทศนำมาใช้ ผู้ส่งออกหรือผู้ผลิตที่ได้รับอนุมัติ) รับรองว่าสินค้าล็อตที่ระบุไว้ ซึ่งอธิบายตามพิกัดศุลกากร (HS Code) ที่กำหนด มีคุณสมบัติเป็นสินค้าที่มีถิ่นกำเนิดตาม RCEP ผู้นำเข้าจึงนำเอกสารนี้มายื่นต่อกรมศุลกากรไทย ณ จุดนำเข้า พร้อมกับใบขนสินค้านำเข้ามาตรฐาน และศุลกากรจะตรวจสอบเทียบกับพิกัดที่สำแดงไว้ เพื่อพิจารณาว่าสินค้าล็อตนั้นจะได้รับอัตราภาษีพิเศษภายใต้ RCEP แทนอัตราภาษี MFN มาตรฐานของประเทศหรือไม่ เนื่องจากใบรับรองผูกอยู่กับพิกัดศุลกากรที่ระบุไว้โดยเฉพาะ การจัดพิกัดให้ถูกต้องจึงสำคัญอย่างมาก สินค้าที่สำแดงผิดพิกัดอาจถูกปฏิเสธสิทธิพิเศษได้ แม้ตัวสินค้าเองจะมีคุณสมบัติผ่านเกณฑ์หากใช้พิกัดที่ถูกต้องก็ตาม นี่จึงเป็นเหตุผลหนึ่งที่บทความคู่กันเรื่องการขอคำวินิจฉัยล่วงหน้าด้านพิกัดศุลกากร (Advance Ruling) ควรอ่านควบคู่กับบทความนี้ สำหรับผู้ที่พึ่งพาสิทธิพิเศษ RCEP กับสินค้ารายการเดิมซ้ำ ๆ

กฎถิ่นกำเนิดสินค้า: เหตุใดสินค้าจึงไม่ได้รับสิทธิพิเศษโดยอัตโนมัติ

สิทธิพิเศษภายใต้ RCEP ไม่ใช่สิทธิประโยชน์แบบเหมารวมที่ใช้เท่ากันกับสินค้าทุกชนิดที่เคลื่อนย้ายระหว่างประเทศสมาชิก กฎถิ่นกำเนิดสินค้าถูกกำหนดไว้เป็นรายพิกัดศุลกากร โดยทั่วไปกำหนดให้สินค้าต้องผ่านเกณฑ์ เช่น การเปลี่ยนพิกัดศุลกากรระหว่างกระบวนการผลิตตามที่กำหนด สัดส่วนมูลค่าเพิ่มในภูมิภาคขั้นต่ำ หรือในบางกรณีกระบวนการผลิตที่เจาะจง และเกณฑ์ใดจะใช้ รวมถึงระดับความเข้มงวดของเกณฑ์นั้น แตกต่างกันไปตามชนิดสินค้า นอกจากนี้ สิทธิพิเศษด้านภาษีภายใต้ RCEP โดยทั่วไปจะทยอยลดลงตามตารางเวลาหลายปีที่กำหนดไว้ แทนที่จะลดลงสู่อัตราสุดท้ายทันที และตารางเวลารวมถึงระดับสุดท้ายก็แตกต่างกันไปตามชนิดสินค้าและคู่ประเทศสมาชิกที่เกี่ยวข้อง เพราะข้อผูกพันด้านภาษีของ RCEP เจรจาไว้เป็นตารางเฉพาะรายประเทศ ไม่ใช่ตารางเดียวที่เหมือนกันสำหรับสมาชิกทั้ง 15 ประเทศ นี่คือเหตุผลที่ไม่ควรสันนิษฐานว่าสินค้าล็อตหนึ่งจะได้รับสิทธิพิเศษ เพียงเพราะทั้งต้นทางและปลายทางเป็นสมาชิก RCEP คำตอบที่แท้จริงขึ้นอยู่กับพิกัดศุลกากรเฉพาะของสินค้านั้น ตารางของคู่ประเทศนั้นโดยเฉพาะ และช่วงเวลาที่สินค้าล็อตนั้นตกอยู่ในกระบวนการทยอยลดภาษี ซึ่งเป็นรายละเอียดที่ต้องตรวจสอบกับตารางที่เผยแพร่ล่าสุด ไม่ใช่สันนิษฐานเอาจากการที่ RCEP เป็นความตกลงที่มีอยู่เท่านั้น

สิ่งที่ควรตรวจสอบจริง ๆ ก่อนสันนิษฐานว่าสินค้าจะได้รับสิทธิพิเศษ

เนื่องจากไม่มีสิ่งใดในเรื่องนี้เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ ผู้นำเข้าหรือผู้ส่งออกในไทยควรตรวจสอบรายการสั้น ๆ ก่อนสันนิษฐานว่าสินค้าล็อตหนึ่งจะได้รับสิทธิพิเศษภายใต้ RCEP ข้อแรก ยืนยันพิกัดศุลกากรที่ถูกต้องของสินค้า เพราะทั้งกฎถิ่นกำเนิดสินค้าและอัตราภาษีพิเศษต่างอ้างอิงจากพิกัดนั้นโดยเฉพาะ พิกัดที่ผิดจะทำให้ทุกขั้นตอนถัดไปคลาดเคลื่อนไปด้วย ข้อสอง ยืนยันว่า RCEP มีผลบังคับใช้จริงระหว่างคู่ประเทศต้นทางและปลายทางที่เกี่ยวข้อง ไม่ใช่แค่ทั้งสองประเทศเป็นสมาชิก RCEP โดยทั่วไปเท่านั้น เพราะวันที่ให้สัตยาบันของสมาชิกทั้ง 15 ประเทศแตกต่างกัน ความตกลงจึงมีผลบังคับใช้สำหรับบางคู่ประเทศช้ากว่าคู่อื่น ข้อสาม ตรวจสอบกฎถิ่นกำเนิดสินค้าที่ใช้กับพิกัดนั้นจริง ๆ และยืนยันว่าสินค้าผ่านเกณฑ์นั้นด้วยกระบวนการผลิตจริงที่ใช้ แทนที่จะสันนิษฐานว่าสินค้าที่ "ผลิตใน" ประเทศสมาชิกจะผ่านเกณฑ์โดยอัตโนมัติ ข้อสี่ ตรวจสอบให้แน่ใจว่าได้รับเอกสารรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าผ่านช่องทางที่ถูกต้องตามระบบของประเทศผู้ส่งออก ไม่ว่าจะเป็นใบรับรองที่ออกโดยหน่วยงานรัฐ หรือการรับรองตนเองที่ได้รับอนุมัติ และเอกสารนั้นอ้างอิงพิกัดศุลกากรและรายละเอียดสินค้าตรงกับที่สำแดงจริง เพราะความไม่ตรงกันระหว่างใบรับรองกับใบขนสินค้านำเข้าจริงเป็นสาเหตุที่พบบ่อยที่ทำให้สิทธิพิเศษถูกปฏิเสธที่ด่าน ข้อห้า ควรตรวจสอบด้วยว่าความตกลงทวิภาคีหรืออาเซียนบวกหนึ่งที่ไทยมีอยู่แล้วกับประเทศคู่ค้าเดียวกันนั้น อาจให้ผลลัพธ์ที่เท่ากันหรือดีกว่าสำหรับสินค้าชนิดนั้นหรือไม่ RCEP ไม่ได้เข้ามาแทนที่ความตกลงเดิมเหล่านั้นโดยอัตโนมัติ และในบางกรณี ความตกลงเดิมที่ใช้กันมานานอาจยังคงเป็นเส้นทางที่ตรงไปตรงมากว่าหรือให้ผลดีกว่าสำหรับสินค้ารายการนั้นโดยเฉพาะ

ประเด็นที่มักสร้างความเข้าใจผิด

มีความเข้าใจผิดบางอย่างที่เกิดขึ้นซ้ำ ๆ เมื่อผู้ส่งสินค้าเจอ RCEP ครั้งแรก

• สันนิษฐานว่าการเป็นสมาชิก RCEP หมายถึงภาษีเป็นศูนย์ทันที อัตราสิทธิพิเศษทยอยลดลงตามตารางเวลาที่กำหนดไว้ และแตกต่างกันไปตามสินค้าและคู่ประเทศ การเป็นสมาชิกความตกลงเพียงอย่างเดียวไม่ได้บอกอัตราที่ใช้จริงกับสินค้าล็อตหนึ่งในวันนี้
• สันนิษฐานว่า RCEP เข้ามาแทนที่ความตกลงอาเซียนบวกหนึ่งหรือทวิภาคีเดิมของไทยโดยอัตโนมัติ RCEP ไม่ได้ยกเลิกความตกลงเหล่านั้น แต่อยู่ควบคู่กัน และผู้ส่งสินค้าบางครั้งอาจเลือกได้ว่าจะขอสิทธิพิเศษภายใต้ความตกลงฉบับใดสำหรับสินค้าล็อตเดียวกัน
• สันนิษฐานว่าการสะสมถิ่นกำเนิดสินค้าหมายถึงวัตถุดิบจากประเทศสมาชิกใดก็ได้นับได้ทันทีโดยไม่มีเงื่อนไขอื่น การสะสมถิ่นกำเนิดสินค้าเป็นการขยายขอบเขตประเทศที่วัตถุดิบสามารถนับเป็นถิ่นกำเนิดได้ แต่สินค้ายังต้องผ่านกฎถิ่นกำเนิดสินค้าเฉพาะของพิกัดนั้นอยู่ดี การสะสมคือการขยายแหล่งวัตถุดิบ ไม่ใช่การยกเว้นเกณฑ์พื้นฐาน
• สับสนระหว่าง RCEP กับความตกลงการค้าภูมิภาคอื่น เช่น CPTPP ซึ่งมีสมาชิกต่างกัน (ไม่รวมจีน เป็นต้น) และมีกฎของตัวเองแยกต่างหาก ทั้งสองความตกลงใช้แทนกันไม่ได้ และการมีคุณสมบัติผ่านเกณฑ์ภายใต้ฉบับหนึ่งไม่ได้บอกอะไรเกี่ยวกับคุณสมบัติภายใต้อีกฉบับ
• สันนิษฐานว่าทางเลือกการรับรองตนเองสำหรับเอกสารถิ่นกำเนิดสินค้าใช้ได้เหมือนกันในทุกประเทศสมาชิก ผู้ส่งออกที่ได้รับอนุมัติจะรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าด้วยตนเองได้หรือไม่ หรือต้องใช้ใบรับรองที่ออกโดยหน่วยงานรัฐแทน ขึ้นอยู่กับการนำไปปฏิบัติของประเทศผู้ส่งออกเอง ไม่ใช่กฎเดียวที่ใช้เหมือนกันทั่วทั้ง RCEP

ตัวอย่าง

ลองพิจารณาผู้ผลิตเฟอร์นิเจอร์ไทยที่นำเข้าชิ้นส่วนไม้จากเวียดนามและอุปกรณ์โลหะจากจีน มาประกอบเป็นเฟอร์นิเจอร์สำเร็จรูปในไทย แล้วส่งออกไปยังผู้ซื้อในญี่ปุ่น ก่อนมี RCEP การพิจารณาว่าเฟอร์นิเจอร์นั้นได้รับสิทธิพิเศษทางภาษีภายใต้ความตกลงทวิภาคีไทย-ญี่ปุ่น หรือความตกลงอาเซียน-ญี่ปุ่นหรือไม่ จะต้องตรวจสอบว่าวัตถุดิบจากเวียดนามและจีนนับเป็นถิ่นกำเนิดได้หรือไม่ตามกฎของความตกลงฉบับนั้นโดยเฉพาะ และภายใต้กรอบทวิภาคีไทย-ญี่ปุ่นล้วน ๆ วัตถุดิบที่ไม่ได้มาจากไทยหรือญี่ปุ่นมักจะไม่นับเลย ภายใต้ RCEP เนื่องจากไทย เวียดนาม จีน และญี่ปุ่นต่างเป็นสมาชิกที่ใช้กฎถิ่นกำเนิดสินค้าร่วมชุดเดียวกัน ไม้จากเวียดนามและอุปกรณ์จากจีนอาจนับเป็นมูลค่าถิ่นกำเนิดตาม RCEP ได้ เมื่อผู้ส่งออกคำนวณว่าเฟอร์นิเจอร์สำเร็จรูปผ่านเกณฑ์กฎถิ่นกำเนิดสินค้าที่ใช้กับพิกัดนั้นหรือไม่ หากผ่านเกณฑ์ ผู้ส่งออกจะยื่นขอเอกสารรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าผ่านระบบที่ไทยกำหนดไว้ โดยอ้างอิงพิกัดศุลกากรที่ถูกต้องของเฟอร์นิเจอร์ และผู้นำเข้าญี่ปุ่นจะนำเอกสารนั้นไปยื่นต่อศุลกากรญี่ปุ่นเพื่อขอใช้อัตราภาษีพิเศษ RCEP สำหรับพิกัดนั้นโดยเฉพาะ ตามระดับที่ตารางของพิกัดนั้นดำเนินมาถึง ไม่มีขั้นตอนใดในกระบวนการนี้เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติเลย พิกัดต้องถูกต้อง กฎถิ่นกำเนิดสินค้าต้องผ่านจริงด้วยกระบวนการผลิตจริง และเอกสารต้องขอและจับคู่ให้ถูกต้อง แต่ RCEP คือสิ่งที่ทำให้ห่วงโซ่อุปทานลักษณะนี้มีโอกาสได้รับสิทธิพิเศษจริงในทางปฏิบัติ ในขณะที่กฎทวิภาคีล้วน ๆ คงจะปิดโอกาสนี้ไปตั้งแต่ต้น

คุณค่าในทางปฏิบัติของ RCEP สำหรับผู้นำเข้าหรือผู้ส่งออกในไทยไม่ได้อยู่ที่การทำให้การค้าถูกลงโดยอัตโนมัติ แต่อยู่ที่การแทนที่ชุดกฎเฉพาะรายประเทศที่กระจัดกระจาย ด้วยกรอบร่วมเดียวกันสำหรับ 15 ประเทศ และเปิดให้วัตถุดิบหรือชิ้นส่วนที่มาจากที่ใดก็ได้ภายในกรอบนั้น นับเป็นถิ่นกำเนิดของสินค้าได้ การจะได้รับประโยชน์นี้จริงยังคงขึ้นอยู่กับการทำสิ่งพื้นฐานให้ถูกต้อง คือพิกัดศุลกากรที่ถูกต้อง กฎถิ่นกำเนิดสินค้าที่ถูกต้องสำหรับพิกัดนั้นโดยเฉพาะ และเอกสารรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าที่ขอผ่านช่องทางที่ถูกต้อง ซึ่งไม่มีสิ่งใดเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติเพียงเพราะสินค้าเคลื่อนย้ายระหว่างสมาชิก RCEP สองประเทศ